Согласно п. 1 ст. 425 Гражданского кодекса РФ, на нормах которого в том числе основывается Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», договор вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения. При этом стороны вправе установить, что условия заключенного ими договора применяются к их отношениям, возникшим до заключения договора, если иное не установлено законом или не вытекает из существа соответствующих отношений (п. 2 ст. 425 ГК РФ). Распространение условий договора на предшествующий его заключению период возможно в том случае, когда между сторонами фактически существовали соответствующие отношения (постановление Президиума ВАС РФ от 23.08.2005 № 1928/05).
По смыслу ч. 1 ст. 2 Закона № 44-ФЗ нормы данного закона являются специальными по отношению к нормам ГК РФ. Это означает, что положения ГК РФ могут применяться к контрактам, заключенным в соответствии с Законом № 44-ФЗ, только в том случае, если этот закон не содержит иных норм, регулирующих соответствующие отношения, или положений, исключающих возможность применения норм ГК РФ. Закон № 44-ФЗ не содержит прямого запрета на включение в контракт указанного в вопросе условия, в том числе в случае осуществления закупки на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ. Вместе с тем необходимо также учитывать следующее.
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) представляет собой совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом № 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (далее - контрагент) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с Законом № 44-ФЗ не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении контрагента, закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.
Как видим, заключение контракта является частью определения контрагента (п. 2 ст. 3 Закона № 44-ФЗ), которое, в свою очередь, является частью закупки, все эти действия должны совершаться в порядке, определенном Законом № 44-ФЗ. При этом согласно ч. 1 ст. 24 Закона № 44-ФЗ способы определения контрагента делятся на конкурентные и закупку у единственного контрагента. В силу ч. 5 ст. 24 Закона № 44-ФЗ заказчик выбирает способ определения контрагента в соответствии с положениями главы 3 этого Закона. В ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ перечислены случаи, когда закупка может проводиться у единственного контрагента. Отсюда следует, что определению контрагента всегда должен предшествовать выбор способа (процедуры), посредством которого такое определение будет осуществляться. Это относится и к закупке у единственного контрагента, которому должно предшествовать определение оснований для закупки этим способом.
Из ст.ст. 158, 420, 431 ГК РФ следует, что под договором в Гражданском кодексе РФ понимается не только подписанный сторонами документ, но и соглашение, выражение сторонами общей воли, направленной на возникновение обязательств, то есть отношений, в силу которых одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие (передача имущества, выполнение работы и т.п.) либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности (п. 1 ст. 307 ГК РФ, смотрите также ст.ст. 434 и 438 ГК РФ). Отсюда следует, что в определенных случаях начало исполнения обязательств до формального подписания сторонами контракта свидетельствует о фактическом возникновении между сторонами договорных отношений, то есть о заключении ими договора. Таким образом, если обязательства между будущими сторонами контракта начинают исполняться до подписания контракта, это может быть истолковано как закупка без соблюдения порядка, предусмотренного Законом № 44-ФЗ, то есть с нарушением закона. За принятие решения о способе определения контрагента, в том числе о закупке товаров, работ, услуг у единственного контрагента, с нарушением требований, установленных Законом № 44-ФЗ, предусмотрена административная ответственность (ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, смотрите также решение УФАС по Омской области от 15.09.2015 № 03-13.1/65-2015).
Как видно из ч. 1 ст. 94 Закона № 44-ФЗ, исполнение контракта включает в себя комплекс мер (в частности, приемка товаров, работ и услуг, их оплата, применение мер ответственности и прочее), реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством. Иными словами, по смыслу указанной нормы, исполнение контракта возможно только после его заключения в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ. Применительно к государственным и муниципальным заказчикам - получателям бюджетных средств дополнительное ограничение вытекает из п. 3 ст. 219 БК РФ, согласно которому такие заказчики вправе принимать на себя бюджетные обязательства только путем заключения контрактов. Следовательно, включение в контракт условия о распространении его действия на ранее возникшие отношения может быть признано неправомерным. Такой подход можно обнаружить, например, в письмах Минфина России от 01.07.2019 № 24-03-07/48249, от 07.08.2017 № 24-06-01/50455, решениях УФАС по Санкт-Петербургу от 08.08.2017 № 11-203/17, от 20.06.2017 № 11-161/17, УФАС по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре от 03.02.2016 № 03/АМ, УФАС по Омской области от 15.09.2015 № 03-13.1/65-2015, УФАС по Мурманской области от 26.02.2015 № 06-09/РНП-51-20, постановлении Восемнадцатого ААС от 07.05.2018 № 18АП-2641/18.
В судебной практике можно обнаружить и примеры подхода, допускающего применение п. 2 ст. 425 ГК РФ в контрактах, заключаемых на основании Закона № 44-ФЗ, в том числе с единственным контрагентом (смотрите, например, постановления АС Волго-Вятского округа от 08.08.2019 № Ф01-3600/19, АС Уральского округа от 13.06.2019 № Ф09-3053/19, АС Северо-Западного округа от 07.06.2018 № Ф07-4680/18, Девятнадцатого ААС от 07.07.2017 № 19АП-3007/17, АС Дальневосточного округа от 18.08.2016 № Ф03-3644/16, Седьмого ААС от 18.02.2016 № 07АП-322/16, АС Дальневосточного округа от 06.03.2019 № Ф03-527/19 по делу № А24-3839/2018, Первого ААС от 13.05.2019 № 01АП-3546/19). Однако в рамках этой консультации оценить вероятность применения первого или второго из упомянутых подходов к описанной в вопросе ситуации не представляется возможным.
Пунктом 3 ст. 219 БК РФ установлено, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.
Следовательно, процедура принятия бюджетного обязательства в учреждении предусматривает обязательную проверку наличия доведенных по конкретному коду бюджетной классификации лимитов бюджетных обязательств для принятия данного обязательства. Документы, на основании которых может быть принято бюджетное обязательство, до их подписания руководителем бюджетного учреждения должны быть завизированы ответственным за ведение учета операций по санкционированию расходов на предмет наличия на соответствующую дату объема прав в пределах утвержденных учреждению лимитов бюджетных обязательств. Без принятия бюджетного обязательства оплата производиться не может, поскольку именно оно является расходным обязательством соответствующего публично-правового образования.
Напомним, что заключение контракта при отсутствии ЛБО квалифицируется в качестве административного правонарушения по ст. 15.15.10 КоАП РФ. А при отказе от заключения контракта с нарушением требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ организация госсектора должна будет возместить участнику закупки убытки и, соответственно, публично-правовому образованию будет нанесен ущерб.
