В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года  № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения сельских поселений отнесено создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры (пункт 12 части 1 статьи 14 во взаимосвязи с частью 2 той же статьи). К вопросам местного значения муниципального района относится создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры (пункт 19.1 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ).

Данные формулировки не позволяют четко разграничить предмет и пределы полномочий органов местного самоуправления различных видов муниципальных образований в сфере досуга и культуры. Какое-либо разграничение полномочий в данной сфере отсутствует и в специальном законодательстве, в т.ч. в Основах законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года № 3612-1.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ муниципальный район призван решать вопросы местного значения межпоселенческого характера - часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с данным Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно (часть 1 статьи 2). Таким образом, закон не связывает межпоселенческий характер вопросов местного значения с какими-либо определенными обстоятельствами, в частности, с невозможностью оказывать услуги непосредственно населению.

При этом, исходя из общих принципов, заложенных в двухуровневой модели местного самоуправления «муниципальный район – поселения», деятельность органов местного самоуправления муниципального района должна быть направлена преимущественно на создание условий для деятельности поселений (оказание им методической помощи, координация взаимодействия поселений между собой и с органами государственной власти, участие в формировании позиции по решению того или иного конкретного вопроса, если он имеет межпоселенческое значение, софинансирование расходов и т.д.). Тогда как собственно организация предоставления услуг жителям должна осуществляться преимущественно органами местного самоуправления поселений. Органы местного самоуправления муниципального района участвуют в организации предоставления непосредственно населению тех услуг (в том числе в сфере досуга и культуры), которые актуальны для жителей одновременно нескольких поселений и которые с точки зрения организации управления наиболее эффективно могут быть предоставлены именно на межпоселенческом уровне. В любом случае органы местного самоуправления муниципального района не должны подменять собой органы местного самоуправления поселений.

Приказом Минкультуры России от 25 мая 2006 года № 229 утверждены Методические указания по реализации вопросов местного значения в сфере культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов, в которых содержатся следующие разъяснения.

Органы местного самоуправления муниципального района могут выбрать один из нижеприведенных сценариев или их комбинацию:

А) передать функцию предоставления услуг культуры поселениям, а на районном уровне сосредоточить координационные, информационные, аналитические, методические и тому подобные функции;

В) сосредоточить на районном уровне помимо функций, указанных в пункте «А», функцию предоставления услуг культуры межпоселенческого характера. В рамках реализации этой функции сохранить или создать учреждения культуры районного значения, а также различные типы объединений;

С) сосредоточить на районном уровне функции, указанные в пункте «А», а также частично функцию предоставления услуг культуры - жителям тех поселений, которые не в состоянии самостоятельно обеспечить решение вопросов в области культуры, отнесенных к их компетенции. Данный сценарий занимает промежуточное положение между пунктами «А» и «В».

Наиболее предпочтительными в современных условиях представляются второй и третий варианты, поскольку при первом варианте снижаются возможности муниципального района в проведении единой культурной политики и сохранении единого культурного пространства на территории района.

Если учреждения культуры по своей функциональной сущности решают вопросы межпоселенческого характера, то создание подобных организаций может быть отнесено к вопросам местного значения межпоселенческого характера, решение которых, согласно части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ, осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно. Также создание учреждений межпоселенческого характера обусловлено нормой, указанной в пунктах 19.1, 19.2 и 19.3 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ и подкреплено соответствующими положениями пункта 3, части 1 и пунктов 12 и 17 части 3 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ.

Создавая учреждение межмуниципального характера в рамках муниципального района, имеющего небольшую плотность населения и мелкие сетевые единицы, целесообразно провести оптимизацию путем присоединения (слияния) небольших учреждений, не обладающих правами юридического лица, с другими учреждениями. Под оптимизацией сети организаций культуры необходимо понимать упорядочивание сетевых единиц согласно их функциональным особенностям, характеру услуг и критериям эффективности их деятельности. В повсеместной практике создаются районные Дома культуры, дома народного творчества.  Дома культуры обладают большими, чем клубы, характеристиками по параметрам мощности, оснащения и штатной численности. Главным отличительным признаком является расширенная зона обслуживания и наличие филиалов. Дома культуры, согласно разъяснениям Минкультуры России, обслуживают не только населенные пункты по месту расположения, но и другие населенные пункты, где отсутствуют стационарные единицы, а также являются методическими центрами по отношению к сельским клубам. Располагаются в центральных усадьбах сел, в городах и районных центрах. Как правило, являются самостоятельными юридическими лицами.