Сразу отметим, что специалисты Минфина России (см., например, письмо от 01 июля 2019 г. № 24-03-07/48249) указывают на невозможность заключения такого договора. В ведомстве отмечают, что в соответствии с п. 2 ст. 3 Закона № 44-ФЗ определение контрагента начинается с размещения извещения об осуществлении закупки либо направления приглашения принять участие в определении контрагента и завершается заключением контракта. Следовательно, к отношениям, регулируемым Законом № 44-ФЗ, применение положений п. 2 ст. 425 ГК РФ не представляется возможным в связи с тем, что обязательственные правоотношения между заказчиком и контрагентом начинаются исключительно с момента заключения контракта. Таким образом, подчеркивается в письме, заказчик не вправе заключать контракт, который предусматривает поставку товара, выполнение работ, оказание услуг до момента заключения контракта.
В свою очередь из п. 3 ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 , п.п. 8, 8.1 ч. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ следует, что заключение контрактов (гражданско-правовых договоров) в целях закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (далее – закупка) регулируется законодательством о контрактной системе в сфере закупок, которое основывается в том числе на положениях Бюджетного кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ. Поэтому нормы Гражданского кодекса РФ должны применяться к отношениям, регулируемым Законом № 44-ФЗ, поскольку иное не предусмотрено нормами самого Закона № 44-ФЗ.
Согласно п. 2 ст. 425 ГК РФ стороны вправе установить, что условия заключенного ими договора применяются к их отношениям, возникшим до заключения договора, если иное не установлено законом или не вытекает из существа соответствующих отношений. Распространение условий договора на предшествующий его заключению период возможно в том случае, когда между сторонами фактически существовали соответствующие отношения (постановление Президиума ВАС РФ от 23.08.2005 № 1928/05).
Закон № 44-ФЗ не содержит прямого запрета на включение в контракт такого условия. Вместе с тем необходимо учитывать специфику отношений, регулируемых Законом № 44-ФЗ. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ закупка – совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом № 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика, подрядчика, исполнителя (далее также – контрагент) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. Под определением контрагента понимается совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги либо в установленных этим Законом случаях с направления приглашения принять участие в определении контрагента и завершаются заключением контракта (п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ). Только в том случае, если в соответствии с Законом № 44-ФЗ не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении контрагента, закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта (п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ).
Таким образом, во всех случаях, когда в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ требуется начинать закупку с размещения извещения об ее осуществлении или с направления приглашения принять участие в определении контрагента, заключение контракта является только частью процедуры определения контрагента, которая, в свою очередь, является частью закупки, и все эти действия должны совершаться в порядке, определенном Законом № 44-ФЗ. Причем в большинстве случаев (за исключением закупок у единственного контрагента в соответствии со ст. 93 Закона № 44-ФЗ) до завершения процедуры закупки заказчик не знает и не может знать, кто будет его контрагентом.
Следует также учитывать, что под договором в Гражданском кодексе РФ понимается не только подписанный сторонами документ, но и соглашение, выражение сторонами общей воли, направленной на возникновение обязательств, то есть отношений, в силу которых одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие (передачу имущества, выполнение работы, уплату денег и т. п.) либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности (п. 1 ст. 307, ст.ст. 158, 420, 431 ГК РФ, см. также ст.ст. 434 и 438 ГК РФ). Отсюда следует, что в определенных случаях начало исполнения обязательств даже до формального подписания сторонами контракта свидетельствует о фактическом возникновении между сторонами договорных отношений, то есть о заключении ими договора.
Таким образом, если фактически обязательства между будущими сторонами контракта начинают исполняться до подписания контракта (или до выполнения иных мероприятий, которые должны в соответствии с Законом № 44-ФЗ предшествовать заключению контракта), это может быть истолковано как осуществление закупки без соблюдения порядка, предусмотренного Законом № 44-ФЗ, то есть с нарушением закона.
Причем, как следует из ч 1 ст. 94 Закона № 44-ФЗ, исполнение контракта включает в себя комплекс мер, перечисленных в данной части (в частности, приемку товаров, работ и услуг, их оплату, применение мер ответственности и прочее), реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством. Иными словами, по смыслу указанной нормы исполнение контракта возможно только после его заключения (разумеется, в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ).
Следовательно, включение в контракт условия о распространении его действия на ранее возникшие отношения может быть признано неправомерным, как противоречащее существу обязательств, возникающих в ходе закупки.
Данный подход может быть применен в отношении не только конкурентных способов определения контрагента, но и закупок у единственного контрагента. Во-первых, в ряде случаев такой закупке также должно предшествовать размещение извещения о закупке. Во-вторых, применительно к государственным и муниципальным заказчикам – получателям бюджетных средств следует учитывать, что из п. 3 ст. 219 БК РФ следует, что они вправе принимать на себя бюджетные обязательства только путем заключения контрактов.
Тем не менее, в судебной практике, касающейся вопросов применения ныне утратившего силу Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», можно обнаружить подход, допускающий применение в отношении контрактов п. 2 ст. 425 ГК РФ (см., например, постановления Шестого ААС от 05.10.2012 № 06АП-4266/12, ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.05.2013 № Ф02-1732/13, Двенадцатого ААС от 08.04.2013 № 12АП-878/13). Практически во всех случаях такая возможность признается именно применительно к отношениям по энергоснабжению, водоснабжению, теплоснабжению и т. п. Как нам представляется, это связано со спецификой закупки определенных товаров у ряда субъектов, например, приобретения товаров, работ, услуг у субъектов естественных монополий, поскольку в данном случае возможность выбора способа закупки отсутствует в силу самого определения состояния естественной монополии (ст. 3 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях»). Однако само по себе наличие указанной практики подтверждает, что позицию о правомерности включения в контракт условия о распространении его действия на ранее возникшие отношения придется отстаивать в суде. В отношении закупок, регулируемых Законом № 44-ФЗ, подобная практика на сегодняшний день не сформирована.
Заметим, что, на наш взгляд, применительно к осуществлению закупки у единственного контрагента под действиями, нарушающими положения Закона № 44-ФЗ, следует понимать именно фактическое приобретение товара (работы, услуги) до осуществления всех мероприятий, которые должны этому предшествовать (отражение закупки в плане-графике, размещение извещения о закупке, заключение контракта), но не само по себе включение в контракт указанного в вопросе условия.
