Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» данный Закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, помимо прочего, заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с ч.ч. 1, 4 и 5 ст. 15 того же Закона.
Законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – законодательство о контрактной системе в сфере закупок) в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона № 44-ФЗ основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и состоит из Закона № 44-ФЗ и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 Закона № 44-ФЗ. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону № 44-ФЗ.
Перечень отношений, к которым Закон № 44-ФЗ не применяется, приведен в ч. 2 ст. 1 этого Закона. Отношения, связанные с приобретением земельного участка в порядке использования преимущественного права покупки, предусмотренного земельным законодательством, в этой норме не обозначены.
Таким образом, поскольку иного Законом № 44-ФЗ не установлено, он регулирует порядок приобретения заказчиками любого имущества и, соответственно, исходя из буквального толкования норм этого Закона нет оснований не распространять установленные им правила закупок и на приобретение участка при реализации субъектом РФ, муниципальным образованием преимущественного права приобретения земельных участков сельскохозяйственного назначения в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон № 101-ФЗ).
Вместе с тем очевидно, что конкурентные способы определения поставщиков, предусмотренные Законом № 44-ФЗ (конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений), не применимы к случаям приобретения земельных участков субъектом РФ или муниципальным образованием в порядке, предусмотренном ст. 8 Закона № 101-ФЗ. В соответствии с п. 2 ст. 3 Закона № 44-ФЗ под определением поставщика (подрядчика, исполнителя) для целей этого федерального закона понимается совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном данным Законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта РФ) или муниципальных нужд либо в установленных Законом № 44-ФЗ случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта. Все конкурентные способы предполагают возможность выбора заказчиком поставщика, с которым будет заключен контракт на поставку товара, из нескольких участников закупки, представивших соответствующие предложения относительно цены и(или) иных условий контракта. В случае использования органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления преимущественного права покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения такая возможность отсутствует, поскольку продавец земельного участка известен заранее. Иными словами, применение конкурентных процедур определения поставщика в этой ситуации невозможно в принципе.
Кроме того, при использовании конкурентных процедур определения поставщика заказчик должен определить и обосновать начальную (максимальную) цену контракта (далее – НМЦК) с использованием методов, указанных в ч. 1 ст. 22 Закона № 44-ФЗ, причем приоритетным, используемым «по умолчанию» методом для определения и обоснования НМЦК в соответствии с ч. 6 ст. 22 Закона № 44-ФЗ является метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). Он заключается в установлении НМЦК на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии – однородных товаров, работ, услуг (ч. 2 ст. 22 Закона № 44-ФЗ).
Между тем, как видно из п.п. 1 и 2 ст. 8 Закона № 101-ФЗ, при осуществлении преимущественного права на приобретение земельного участка субъектом РФ или муниципальным образованием такое приобретение осуществляется по цене, предлагаемой собственником этого участка (продавцом). Возможный размер такой цены не может быть ограничен каким-либо пределом, определяемым заказчиком, таким, например, как НМЦК.
Что же касается возможности приобрести земельный участок без использования конкурентных процедур определения поставщика, то такая возможность допускается лишь в случаях, поименованных в ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ. Анализ данной нормы показывает, что из всех указанных в ней оснований приобретение земельного участка у единственного поставщика (без предварительного проведения конкурентных процедур) возможно только по п. 4 ч. 1 указанной статьи, то есть при условии, что цена договора купли-продажи не превышает 300 тысяч рублей. При закупке товара на основании этой нормы расчет и обоснование цены контракта не требуются (ч.ч. 3, 4 ст. 93 Закона № 44-ФЗ).
Таким образом, установленные Законом № 44-ФЗ процедуры осуществления закупок позволяют приобрести земельный участок в порядке использования преимущественного права покупки с соблюдением норм этого Закона только в случаях, когда цена такого участка не превышает 300 тысяч рублей (с учетом ограничения годового объема закупок на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ). В других случаях орган государственной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления фактически не может воспользоваться преимущественным правом покупки земельного участка, не нарушив требования законодательства о контрактной системе в сфере закупок. В то же время в случае нарушений положений главы III Закона № 44-ФЗ, регламентирующих порядок определения поставщика (подрядчика, исполнителя), такое определение может быть признано недействительным по иску заинтересованного лица (ст. 47 Закона № 44-ФЗ).
С другой стороны, нормы ст. 8 Закона № 101-ФЗ, на наш взгляд, могут быть истолкованы и как специальные по отношению к общему порядку приобретения товаров заказчиками, предусмотренному законодательством о контрактной системе в сфере закупок, то есть по существу предусматривающие исключение из общих правил определения поставщиков и заключения контрактов, которые установлены Законом № 44-ФЗ. Пункт 1 ст. 8 Закона № 101-ФЗ предоставляет субъекту РФ, а в установленных законом соответствующего субъекта РФ случаях и муниципальному образованию преимущественное право покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения по той цене, по которой он продается. Ограничений в отношении цены продажи земли эта норма не содержит, следовательно, преимущественное право распространяется на все случаи продажи земельных участков независимо от цены. Порядок осуществления преимущественного права урегулирован нормами ст. 8 Закона № 101-ФЗ. Поэтому, на наш взгляд, на приобретение земельных участков в таком порядке правила Закона № 44-ФЗ распространяться не могут.
Вместе с тем применение такого подхода, безусловно, связано с определенными правовыми рисками, так как мы не можем исключить, что в случае возникновения спорной ситуации контролирующий орган или суд придет к выводу о необходимости применения Закона № 44-ФЗ в том числе и к сделкам по приобретению земельных участков в порядке использования субъектом РФ или муниципальным образованием преимущественного права покупки. По нашему мнению, такое противоречие может быть устранено только путем изменения законодательства.
Правоприменительная практика по заданному Вами вопросу на сегодняшний день не сформирована, официальные разъяснения по нему, насколько нам известно, также отсутствуют. Поэтому выраженная выше позиция является нашим экспертным мнением, за официальными же разъяснениями по вопросу применения Закона № 44-ФЗ заказчик может обратиться в Минэкономразвития России или в ФАС России.
