Отделом ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Министерства юстиции Республики Крым в соответствии с планом работы и с целью исключения в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления нарушений при принятии и предоставлении нормативных правовых актов для включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов Республики Крым проведен мониторинг нормотворческого процесса органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Крым в части обнародования и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов.

Нарушение правил вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов

В ходе проведения мониторинга, содержащихся в регистре муниципальных нормативных правовых актов, выявлены следующие нарушения порядка обнародования и вступления в вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов.

В НПА не указывается момент вступления в силу акта, либо указывается «с момента подписания (принятии)», либо «вступает в силу с момента подписания и обнародования», либо «вступают в силу с момента обнародования(опубликования) на сайте в сети интернет» и т.п.

Данные обстоятельства не позволяют четко определить момент вступления в силу НПА.

Порядок обнародования и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов

Законодательством предусмотрены следующие правила вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов:

1. Официальное опубликование

Статья 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) регулирует вопросы вступления в силу муниципальных правовых актов.

В соответствии с абзацем 1 части 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Следует отметить позицию Конституционного Суда РФ от 10.03.2005 № 71-0 применительно к актам субъектов РФ, согласно которой конституционные предписания об обнародовании нормативных актов являются одной из гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, носят императивный характер и в равной мере распространяются на все законы и другие нормативные акты.

Отсюда следует, что любые муниципальные нормативные правовые акты подлежат обязательному опубликованию.

Так, согласно комментариям к части 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ порядок вступления в силу правовых актов применяется в отношении наиболее значимых правовых актов на всех уровнях осуществления власти.

Рассматриваемые положения предполагают открытость местного правотворчества и обязательность доведения до сведения граждан всех правовых актов, в той или иной степени затрагивающих права, свободы и обязанности человека, и являются одной из гарантий защиты граждан от ущемления их законных прав и свобод.

Вместе с тем необходимо отметить, что такой порядок вступления в силу будет касаться по меньшей мере всех нормативных правовых актов, поскольку закрепленные в них нормы права представляют собой общеобязательные правила поведения, регулирующие общественные отношения.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (часть 3 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Согласно абзацам 2, 3 части 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание.

Пункт 7 части 1 статьи 17 Федерального закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ в целях опубликования муниципальных правовых актов относит к полномочиям органов местного самоуправления учреждение печатного средства массовой информации. Учреждение печатного средства массовой информации является не обязанностью, а правом органов местного самоуправления.

Однако в случае, когда по объективным причинам (например, малая численность жителей, особенности расположения муниципального образования и т.п.) опубликование в печатных средствах массовой информации нецелесообразно и собственное средство массовой информации органами местного самоуправления не учреждено, законным и допустимым является обнародование муниципальных правовых актов (включая уставы муниципальных образований), например, путем вывешивания их текстов в общедоступных местах либо иным способом (Письмо Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления ГД ФС РФ от 29.04.2016 № 3.20-20/348).

Муниципальные правовые акты, размещенные только на официальных интернет-сайтах муниципальных образований, не могут считаться опубликованными, обнародованными. Размещение информации в сети Интернет в системе действующего правового регулирования лишь дополняет обычное опубликование (обнародование) (Письмо Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления ГД ФС РФ от 29.04.2016 № 3.20-20/348, Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 25.10.2016 № 43-АПГ16-14).

2. Срок вступления в силу муниципальных актов

В соответствии с частью 1 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах.

Согласно пунктам 1, 5 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Таким образом, при определении сроков вступления в силу муниципальных актов о налогах и сборах необходимо руководствоваться приведенными выше положениями статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации.

3. Обратная сила нормативных правовых актов муниципальных образований

В федеральном законодательстве отсутствует общее правило, ограничивающее муниципальные образования в возможности придания обратной силы принимаемым ими актам.

Вместе с тем следует учитывать, что в отдельных случаях придание закону обратной силы возможно исключительно в соответствии с федеральным законом (в частности, статья 4 Гражданского Кодекса Российской Федерации, согласно которой акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со статьей 422 настоящего Кодекса).

Нарушение этого правила при принятии акта влечет признание такого акта недействующим (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20.05.2015 № 44-АПГ15-4).

В Конституции Российской Федерации закреплен принцип недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему положение лица (часть 1 статьи 54, часть 2 стать 55 Конституции Российской Федерации, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2011 № 20-П).

Указанный принцип является общеправовым и распространяется на акты не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Таким образом, придание обратной силы актам, ухудшающим положение лиц, является неправомерным, такие нормативные акты могут быть признаны недействующими (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.10.2015 № 81-АПГ15-61, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.10.2014 № 46-АПГ14-5, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.02.2017 № 38-АПГ16-11).

То же общее правило применяется в отношении муниципальных актов о налогах и сборах (статья 5 Налогового кодекса Российской Федерации):

- акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги, сборы и (или) страховые взносы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов и (или) тарифы страховых взносов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков, плательщиков сборов и (или) плательщиков страховых взносов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют (пункты. 2, 5 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации);

- акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, плательщиков страховых взносов, налоговых агентов, их представителей, имеют обратную силу (пункты. 3, 5 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации);

- акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги, сборы и (или) страховые взносы, снижающие налоговые ставки, размеры сборов и (или) тарифы страховых взносов, устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, плательщиков страховых взносов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это (пункты 4, 5 статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации).

Таким образом, можно сделать вывод, что федеральным законодательством устанавливаются общие правила вступления в силу нормативных правовых актов (нормативных актов муниципальных образований):

- обязательность опубликования (обнародования) всех нормативных правовых актов (в печатных средствах массовой информации, информационных стендах);

- нормативные правовые акты вступают в силу после официального опубликования (обнародования);

- обязательность соблюдения установленных федеральным законодательством сроков вступления в силу нормативных правовых актов по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, о налогах и сборах и некоторых иных.

Указанные правила не должны нарушаться положениями муниципальных образований. Конкретные сроки вступления в силу муниципальных актов определяются в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Также обращаем внимание, что действие нормативного правового акта прекращается либо по истечении срока, на который он был принят, либо с принятием нового нормативного акта, регулирующего те же общественные отношения, что и прежний нормативный правовой акт, либо в связи с прямой отменой прежнего нормативного правового акта уполномоченным на то органом местного самоуправления («Теория государства и права»).