Для городов федерального значения Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) предусмотрен особый вид муниципальных образований – «внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения» - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (статья 2). По букве данного закона это именно вид муниципального образования, поскольку в его статье 2 понятие «муниципальное образование» раскрывается через перечисление видов: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

Согласно статье 79 Федерального закона № 131-ФЗ:

- установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий;

- перечень вопросов местного значения и полномочий по их решению (в том числе предусмотренных федеральными законами), источники доходов местных бюджетов, состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Это означает предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения полной свободы в определении как территориальных, так и компетенционных вопросов организации местного самоуправления на их территории. Это принципиально отличает данные субъекты Российской Федерации от всех иных субъектов Российской Федерации, для которых установлена обязательная двухуровневая система муниципальных образований с четким определением компетенции каждого из них – вопросов местного значения (в виде закрытых перечней) и полномочий по их решению. И возможности таких субъектов Российской Федерации по определению как территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, так и в особенности их компетенции сильно ограничены и строго регламентированы.

В городах федерального значения, напротив, их органам государственной власти предоставлена практически неограниченная свобода по осуществлению муниципально-территориального деления и определения компетенции муниципальных образований. В рамках этих полномочий законами данных субъектов Российской Федерации могут определяться и конкретные подвиды (наименования) муниципальных образований, в том числе не запрещается использование терминов, аналогичных тем, которые установлены Федеральным законом № 131-ФЗ для иных субъектов Российской Федерации, с наделением их другим, особым смыслом – городской округ, городское сельское поселение, муниципальный район, внутригородской район, городской округ с внутригородским делением. Что и имеет место на практике. Так, в Москве существуют муниципальные округа, городские округа и поселения. В Санкт-Петербурге существуют муниципальные округа, поселки и города. В Севастополе образованы муниципальные округа и город.

Закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ нормы о том, что в городах федерального значения могут создаваться городские, сельские поселения, городские округа, нецелесообразно. По логике закона это должно означать, что в случае создания таких видов муниципальных образований на них должны распространяться все нормы закона о критериях и порядке определения их территорий и о компетенции органов местного самоуправления. Таким образом, это перечеркнет особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения и усложнит использование ими понятий, аналогичных установленным в Федеральном законе № 131-ФЗ. Так, создавая «городской округ» в городе федерального значения, необходимо будет руководствоваться нормами Федерального закона № 131-ФЗ, определяющими требования к установлению их границ (статья 11), перечень вопросов местного значения (статья 16), перечень прав на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (статья 16.1) и т.д. Поэтому для сохранения расширенных полномочий по определению системы местного самоуправления на внутригородских территориях городов федерального значения органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны будут «изобретать» новые термины для их наименования.

Таким образом, в настоящее время не усматривается ограничений на создание внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения с присвоением им наименований, идентичных видам муниципальных образований, предусмотренных Федеральным законом
№ 131-ФЗ.  При этом в настоящее время такие муниципальные образования могут как наделяться особым статусом (включая компетенцию), так и статусом, полностью соответствующим положениям Федерального закона № 131-ФЗ.

По вопросу сохранения льгот для жителей сельских населенных пунктов в случае включения их в состав городов, в том числе городов федерального значения, можем пояснить следующее.

Согласно пункту 4 раздела II Положения о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденного Указом Президиума Верхового Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» к городским населенным пунктам относятся города республиканского (РСФСР и АССР), краевого, областного, окружного и районного подчинения, рабочие, курортные и дачные поселки, к сельским - все остальные населенные пункты. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации находится в ведении субъектов Российской Федерации (подпункт «л» пункта 1 статьи 5).  В настоящее время отсутствует федеральный закон, устанавливающий принципы административно-территориального устройства в субъектах Российской Федерации. Соответственно, понятие сельского населенного пункта, рабочего поселка, поселка городского типа в федеральном законодательстве Российской Федерации отсутствует. В связи с этим указанные понятия, а также порядок решения вопросов административно-территориального устройства и наделения населенных пунктов статусом городских или сельских определяются законами субъектов Российской Федерации.

Населенные пункты являются географическими единицами и основой создания муниципальных образований, в том числе могут входить в состав внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований) городов федерального значения. Соответственно, при этом сохранение льгот для жителей сельских населенных пунктов будет зависеть от дальнейшего статуса этих населенных пунктов в составе указанных субъектов Российской Федерации и созданных на их территориях внутригородских муниципальных образований. Если сельские населенные пункты сохранят прежний статус отдельных населенных пунктов, то льготы для сельских жителей сохранятся. Если же они будут упразднены как населенные пункты, то такие льготы будут утрачены их жителями.