Статья 15.15.7 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение порядка формирования, представления и утверждения сведений и документов, используемых при составлении и исполнении бюджетов. Всего в ст. 15.15.7 КоАП включены три состава правонарушений:

В 2020 году по ч. 1 ст. 15.15.7 КоАП судам не приходилось рассматривать дела, по двум другим составам правонарушений имеется достаточная судебная практика. В данном обзоре рассмотрим пояснения к статье и наиболее показательные решения судов апелляционной и кассационной инстанций за прошлый год.

Критерии квалификации нарушения порядка составления, утверждения и ведения бюджетной сметы

Положения статьи 221 БК РФ устанавливают отдельные требования к составлению, утверждению и ведению бюджетной сметы. Нарушение положений статьи могут быть основанием для привлечения к административной ответственности по ст. 15.15.7 КоАП РФ.

Например, смета казенного учреждения утверждается руководителем или иным лицом, уполномоченным действовать в установленном законодательством РФ порядке (абзац второй п. 1 ст. 221 БК РФ), а показатели бюджетной сметы должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств по КОСГУ (письма Минфина России от 09.07.2019 № 02-09-06/1/50753, от 05.06.2019 № 02-09-06/41155).

В случае, если фактически деньги израсходованы по запланированным КБК, но на цели, не предусмотренные расчетами, проверяющие могут квалифицировать действия учреждения в качестве нарушения порядка ведения бюджетной сметы. Однако позиция судей иная. Так в постановление АС Дальневосточного округа от 22.08.2018 № Ф03-3378/18 сказано, что если перераспределение было проведено в рамках одного кода бюджетной классификации, то оснований для уточнения сметы нет.

Отсутствие расчетов (обоснований) к бюджетным сметам, отсутствие КОСГУ в бюджетных сметах, необходимость наличия которых установлена требованием ГРБС к порядку составления, утверждения и ведения смет, может квалифицироваться по ст. 15.15.7 КоАП РФ (постановление Хабаровского краевого суда от 18.02.2019 № 4А-58/2019). При этом если нормативным правовым актом не определен перечень и формы документов, представляемых в качестве обоснования сметных показателей, то наличие пояснительной записки, содержащей обоснование потребности Учреждения в количестве, например, почтовых отправлений может быть признано достаточным основанием для утверждения сметы учреждения (решение Краснодарского краевого суда от 23.07.2019 № 12-2085/2019).

Ответственные лица за нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет

Требование о составлении и ведении бюджетной сметы распространяется не только на казенные учреждения, но и на органы госвласти (государственные органы), органы управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления, являющиеся получателями бюджетных средств (ст. 162, п. 1 ст. 221 БК РФ, п. 1 Общих требований к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, утв. приказом Минфина России от 14.02.2018 № 26н, далее - Общие требования).

Соответственно субъектами административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 2 ст. 15.15.7 КоАП РФ, являются должностные лица получателя бюджетных средств, включая обособленные (структурные) подразделения без прав юридического лица, осуществляющего полномочия по ведению бюджетного учета (п. 1 Общих требований).

Положения ч. 2 ст. 15.15.7 КоАП РФ прямо не указывают на то, что к административной ответственности за нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет может быть привлечен именно главный бухгалтер (лицо, на которого возложены обязанности по ведению бухгалтерского учета).

По общему правилу суд устанавливает лицо, ответственное за соблюдение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет, исходя из положений должностных инструкций - именно это является основным аргументом для признания того или иного должностного лица субъектом ответственности в конкретном случае, в том числе в спорных ситуациях (решение Аскизского райсуда Республики Хакасия от 19.01.2017 № 12-4/2017, постановление мирового судьи судебного участка № 319 Красногорского судебного района Московской области от 17.02.2016 № 5-2/2017).

Из анализа судебной практики следует, что к административной ответственности за нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетной сметы может быть привлечен как руководитель получателя бюджетных средств, так и главный бухгалтер (лицо, на которое возложены полномочия по ведению бюджетного учета).

Передача полномочий по ведению бюджетного учета руководителем на другое должностное лицо в соответствии с должностной инструкцией не является основанием исключения вины руководителя, так как не освобождает руководителя от обязанности соблюдения порядка составления, утверждения и ведения бюджетной сметы (постановление мирового судьи судебного участка № 23 Лузского судебного района Кировской области от 11.04.2016 № 5-298/2016).

Кроме того, помимо должностных лиц получателя бюджетных средств в качестве субъекта административной ответственности по ст. 15.15.7 КоАП РФ могут рассматриваться должностные лица ГРБС, допустившие нарушение при утверждении бюджетных смет подведомственным казенным учреждениям, а также при согласовании внесения в бюджетные сметы изменений (решение Ленинского райсуда г. Смоленска Смоленской области от 01.03.2016 № 12-89/2016).

Прекращение трудовых отношений с должностным лицом не исключает возможности возбуждения производства по делу об административном правонарушении, если правонарушение было допущено им в период исполнения служебных обязанностей (постановления мирового судьи судебного участка № 36 Сокольского района Вологодской области от 22.02.2017 № 5-67/2017, от 30.01.2017 № 5-66/2017).

При проверке ревизоры Казначейства установили, что после доведения территориальному управлению ФСИН лимитов бюджетных обязательств изменения в показатели бюджетной сметы были внесены им с опозданием - позже установленного срока на два дня. Заместителя главного бухгалтера, ответственного за этот участок работы, оштрафовали по ч. 2 ст. 15.15.7 КоАП на 10 000 рублей.

Примеры из судебной практики: Суд первой инстанции поддержал Казначейство, и тогда бухгалтер обратилась в областной суд с апелляционной жалобой. Судьи Астраханского областного суда в Решении от 28.08.2020 № 21-550/2020 отметили, что ч. 2 ст. 15.15.7 КоАП предусмотрена ответственность должностных лиц казенного учреждения. УФСИН же казенным учреждением не является, это территориальный орган в структуре федерального органа исполнительной власти. Тот факт, что в ходе составления и исполнения бюджетных смет УФСИН руководствуется в том числе нормативными актами, регламентирующими бюджетный процесс в казенных учреждениях, не изменяет формы осуществления деятельности территориального органа. Следовательно, заместитель главного бухгалтера органа власти, нарушившая порядок ведения бюджетной сметы, не может быть привлечена к ответственности по ч. 2 ст. 15.15.7 КоАП.

Заметим, что за несвоевременное внесение изменений в бюджетную смету при доведении дополнительной суммы ЛБО к ответственности по ч. 2 ст. 15.15.7 КоАП привлекают достаточно часто. Вместе с тем, это правонарушение суд может признать малозначительным, если нарушение срока связано, например, со сбоем в работе в ГИС «Электронный бюджет».

Именно к такому выводу дважды в прошлом году приходил Астраханский областной суд - в Решениях от 16.10.2020 № 21-630/2020 и от 18.12.2020 № 21-693/2020, вынесенных в отношении одного должностного лица. Ситуация складывалась следующим образом: Территориальному органу федерального органа власти расходным расписанием дважды были доведены дополнительные ЛБО по определенным КБК. Изменения в бюджетную смету следовало сформировать и подписать в ГИС «Электронный бюджет» в течение 10 рабочих дней со дня их доведения. Однако учреждение внесло изменения с опозданием - в одном случае на 5 дней, в другом на 27 дней. К ответственности привлекли должностное лицо - заместителя начальника отдела, в чьи обязанности входила работа со сметой.

В суде чиновник пояснил, что нарушение срока связано со сбоем в работе ГИС «Электронный бюджет» - программа была недоступна. Сбои в работе программы подтвердил и представитель Казначейства. Судьи пришли к выводу, что в данном случае имеет место хотя и формальное, но все же правонарушение, однако при таких обстоятельствах его можно рассматривать как малозначительное, что позволяет освободить должностное лицо от ответственности.

Кстати, как видим, в этом случае суд не акцентирует внимание, что к ответственности по ч. 2 ст. 15.15.7 КоАП привлекается должностное лицо органа власти, а не казенного учреждения...

Также суды квалифицируют как нарушение по ч. 2 ст. 15.15.7 КоАП РФ включение в смету расходов в отсутствие обоснования в их потребности, количества и стоимости за единицу и т.п. (решения Севастопольского городского суда от 13.07.2020 № 21-277/2020 и от 08.06.2020 № 21-269/2020). Оба решения вынесены в отношении руководителя органа власти. Казначейство дважды выписало ему штраф в 10 000 рублей за нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетной сметы, а точнее, за отсутствие обоснования потребности в бюджетных средствах. Департаменту были утверждены ЛБО по соответствующим КБК на почтовые расходы, связанные с доставкой социальных выплат гражданам. Однако в нарушение норм Бюджетного кодекса и региональных нормативных актов в расчетах к бюджетной смете Департамента отсутствовали обоснования потребности количества почтовых отправлений и стоимость за единицу почтового отправления. Суд согласился с контролирующим органом и оштрафовал руководителя Департамента в общей сложности на 20 000 рублей.

Нарушение сроков постановки на учет бюджетных и денежных обязательств

Статьей 219 БК РФ финансовыми органами публично-правовых образований утверждается порядок учета бюджетных и денежных обязательств получателей бюджетных средств, которым предусматриваются сроки постановки на учет бюджетных и и (или) денежных обязательств, либо сроки внесения изменений в ранее поставленное на учет бюджетное (денежное) обязательство, соответственно:

- Федеральном казначействе;

- финансовых органах субъектов РФ (муниципальных образований);

- органах управления государственными внебюджетными фондами.

С 1 января 2021 г. сроки постановки на учет принимаемых, а также принятых бюджетных обязательств получателями средств федерального бюджета установлены пп. «б» п. 8 Порядка № 258н. Сроки формирования сведений о бюджетных обязательствах зависят от документов, на основании которых они возникают

Сведения о принимаемых бюджетных обязательствах формируются на основании документов-оснований:

- извещения об осуществлении закупки - в течение 2 рабочих дней до дня направления на размещение в ЕИС в сфере закупок извещения об осуществлении закупки в форме электронного документа;

- приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), - одновременно с направлением в ТОФК выписки из приглашения принять участие в закрытом способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пп. «а» п. 26 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 06.08.2020 № 1193;

- проекта госконтракта (договора) с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на основании ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, заключаемого в рамках гособоронзаказа в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2012 № 275-ФЗ - в течение 2 рабочих дней до дня заключения контракта;

Сведения о принятых бюджетных обязательствах формируются на основании документов-оснований:

- госконтракта (договора) на поставку товаров (работ, услуг), сведения о котором подлежат включению в реестр контрактов, не содержащих сведения, составляющие гостайну, - не позднее 3 рабочих дней, следующих за днем заключения госконтракта, договора;

- госконтракта (договора) на поставку товаров (работ, услуг), сведения о котором подлежат включению в реестр контрактов, не содержащих сведения, составляющие гостайну, информация о которых подлежит включению в реестр контрактов, содержащий гостайну, а также госконтракта (договора) на поставку товаров (работ, услуг), сведения о котором не подлежат включению в реестры контрактов в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе, международного договора (соглашения) , за исключением договоров, указанных в п. 14 перечня - не позднее 3 рабочих дней, следующих за днем заключения контракта (договора);

- содержащих сведения, составляющие гостайну:

НПА о предоставлении субсидии юрлицу, если порядком предоставления указанной субсидии не предусмотрено заключение договора (соглашения) о ее предоставлении:

- не позднее 6 рабочих дней со дня их заключения;

- приказа (иного документа) об утверждении Штатного расписания с расчетом годового фонда оплаты труда (денежного содержания, денежного довольствия) - не позднее 2 рабочих дней, следующих за днем доведения ЛБО;

- исполнительного документа (исполнительного листа, судебного прикааз); решения налогового органа о взыскании налога, сбора, пеней и штрафов - в течение 10 рабочих дней со дня получения от Федерального казначейства уведомления о поступлении исполнительного документа (абз. 1 п. 3 ст. 242.3 БК РФ);

- документа, не указанного выше, в соответствии с которым возникает бюджетное обязательство получателя:

закон, иной НПА, в соответствии с которыми возникают публичные нормативные обязательства, обязательства перед иностранными государствами, международными организациям, обязательства по уплате взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права, обязательства, принятые в иностранной валюте и подлежащие оплате в иностранной валюте, а также обязательства по уплате платежей в бюджет (не требующие заключения договора);

договор, расчет по которому в соответствии с законодательством РФ осуществляется наличными деньгами, если получателем средств федерального бюджета в Федеральное казначейство не направлены информация и документы по указанному договору для их включения в реестр контрактов;

Генеральные условия (условия), эмиссия и обращения государственных ценных бумаг РФ;

договор на оказание услуг, выполнение работ, заключенный получателем средств федерального бюджета с физическим лицом, не являющимся ИП;

акт сверки взаимных расчетов;

решение суда о расторжении госконтракта (договора);

уведомление об одностороннем отказе от исполнения госконтракта по истечении 30 дней со дня его размещения госзаказчиком в реестре контрактов. Иной документ, в соответствии с которым возникает бюджетное обязательство получателя средств федерального бюджета, в том числе представляемый для оплаты в иностранной валюте,

- исполнение денежных обязательств, по которым осуществляется в случаях, установленных абзацами третьим - седьмым п. 22 Порядка, не позднее 3 рабочих дней со дня поступления документа-основания получателю средств федерального бюджета для оплаты.

Основанием для привлечения к ответственности по ст. 15.15.7 КоАП РФ также может послужить несоблюдение сроков постановки на учет денежных обязательств. Получателями средств федерального бюджета сведения о денежных обязательствах формируются в соответствии с п. 22 Порядка № 258н.

Сроки постановки на учет бюджетных (денежных) обязательств получателями бюджетных средств устанавливаются финорганами публично-правовых образований и могут варьироваться. Однако административная ответственность по ч. 3 ст. 15.15.7 КоАП РФ с 09.06.2019 наступает лишь в случае нарушения установленных сроков постановки на учет (внесения изменений) более чем на 10 дней.

Примеры из судебной практики: Суды второй и третьей инстанций рассматривали дела по нарушениям, связанным с постановкой на учет бюджетных и/или денежных обязательств более чем на 10 рабочих дней позднее установленного срока.

Так, например, в одном из таких дел при отведенных на это трех рабочих днях сведения о бюджетных обязательствах, возникших на основании заключенных казенным учреждением договоров, были сформированы лишь через 20-30 рабочих дней. Это стало основанием для привлечения руководителя учреждения к ответственности по ч. 3 ст. 15.15.7 КоАП, и региональный орган финконтроля оштрафовал его на 10 000 рублей. Суд первого уровня поддержал такое решение.

При подаче апелляционной жалобы руководитель учреждения пытался убедить судей, что функции получателей средств регионального бюджета по формированию и направлению сведений о постановке на учет бюджетных обязательств четко не определены - нет соответствующего нормативного акта на уровне субъекта РФ. Однако судьи эти доводы не приняли. Согласно положениям регионального Порядка исполнения бюджета постановка на учет бюджетного обязательства и внесение изменений осуществляются УФК в порядке, установленном для ПБС федерального бюджета, то есть в соответствии с действовавшим до 31.12.2020 Порядком № 221н. Поэтому нет оснований считать, что функции ПБС регионального бюджета по формированию и направлению сведений о постановке на учет определены нечетко. К такому заключению пришел Хабаровский краевой суд в решении от 17.03.2020 по делу № 21-232/2020. Руководителю казенного учреждения придется заплатить штраф.

Кроме того, суд может не находить оснований для признания правонарушения по ч. 3 ст. 15.15.7 КоАП малозначительным или чрезмерно суровым, поскольку нарушение установленных сроков постановки на учет бюджетных обязательств существенно нарушает охраняемые законом интересы.

Именно такой вывод сделали судьи Московского городского суда в решении от 24.08.2020 № 7-9126/2020. Региональное управление федерального органа власти допустило нарушение предельного срока постановки на учет бюджетного обязательства на 15 рабочих дней. Казначейство оштрафовало руководителя регионального управления.

Судьи при рассмотрении вопроса о малозначительности данного правонарушения напомнили, что малозначительным является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом его характера и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений. Однако с учетом характера административного правонарушения в сфере бюджетного законодательства оснований для признания в данном случае правонарушения малозначительным или чрезмерно суровым, не имеется, поскольку оно существенно нарушает охраняемые законом интересы из-за нарушения установленных сроков постановки на учет бюджетных обязательств.

В отношении нарушения сроков внесения изменений в смету судами отмечается следующее:

- если лимиты бюджетных обязательств доводились частями, то установленный нормативным правовым актом срок утверждения сметы должен рассчитываться со дня доведения лимитов в полном объеме (решение Верховного Суда Республики Алтай от 04.07.2019 № 21-118/2019);

- если внесение учреждением изменений в смету, составляемую в ГИИС «Электронный бюджет», невозможно без отражения ГРБС в ней доведенных лимитов, срок внесения изменений в смету должен рассчитываться не с момента доведения лимитов до учреждения, а с момента отражения ГРБС этих лимитов в системе «Электронный бюджет» (решение Алтайского краевого суда от 02.04.2019 № 21-169/2019).